關於赴陝（shǎn）西省開展基層市場監管工作

專題調研的報告

　　近日，按照“不忘初心，牢記使命（mìng）”主題教育活動要求（qiú），法規司主要負責同誌帶隊一（yī）行四人，組成（chéng）調（diào）研組赴陝西省漢中市、安康市開展基層市場監管工作專題調研。現將調（diào）研情況報告如下：

　　一、調研基本情況 

　　為充分了解基層市（shì）場監（jiān）管機構設置及運行情況，調（diào）研組采取座談（tán）與調研相結合的方式，分別在（zài）漢中市、安康市市場監管局召開座談會（huì），與30餘名市場監管所所長、基層市場監管部（bù）門法（fǎ）製機構負責（zé）同誌座談交流；並走訪3個城、鄉市場監管所開展實（shí）地調研，聽取基層同誌對市場監管所法律定（dìng）位與職能定位（wèi）的意見（jiàn）建（jiàn）議，了解基層（céng）市場監管執法情況、法治建設情況等。 

　　二、陝西省基層市場（chǎng）監管機構情況 

　　調研組了解到，陝西省（shěng）2015年啟動市場監管（guǎn）係統改革（gé）後，按照省委、省政（zhèng）府文件要求，各縣區均組建市場監（jiān）督管理（lǐ）局，整合了工商、質檢（jiǎn）、鹽務、食品（pǐn）藥品監管部門的職責，鄉鎮一級市（shì）場監（jiān）管機（jī）構形（xíng）式不一（yī），有些地區仍保留按片區管理的工商所、鄉鎮食品藥品監管所，有些地（dì）區“合二為一”成立市場監管所；有些市場監管所仍為縣局的（de）派出（chū）機構，有些已（yǐ）歸屬鄉鎮政府管理。 

　　調研走（zǒu）訪的漢中市，全市總麵積2.72萬平方公裏，常住人口386萬。在2015年機構改革後，全市11個縣區相（xiàng）繼組建縣級市場監督管理（lǐ）局（加掛食品藥品監督管理（lǐ）局牌子）。2019年2月，在市級層麵整合原工商、質監、食藥監、鹽務、價監及（jí）知識產權（quán）、打擊假（jiǎ）冒偽劣商品等（děng）職能，組建漢中市市場監管局，11個縣區市場監管局於（yú）6月底前也基本改革到位。目前，全（quán）市共設置市場監管所（加掛食品藥品監管所（suǒ）牌子）178個，除城固（gù）、略陽2個縣（xiàn）52個所仍作為縣級市場監管局派出機構外，其餘126個所均（jun1）已劃歸鎮（zhèn）（街道辦）管理。全市市場監管係統共2590人，其中市場監管所1154人。 

　　調研走訪的（de）安康市，全（quán）市總麵積2.35萬平方公（gōng）裏，常（cháng）住人口266.89萬（wàn）。2019年1月，在市級層麵整合原工商、質監、食藥監、鹽務、價（jià）監及（jí）知識（shí）產權等職能，組（zǔ）建安康市市場監管局。全市共11個（gè）縣（xiàn）區市（shì）場監督管（guǎn）理局，138個鄉鎮市場監管所。除漢濱區城區4所為漢濱區市場監管局的派出機構外，其餘均已劃歸鎮（街道辦）管理。全（quán）市市場（chǎng）監管部門共1520人，其中市場監（jiān）管所694人。 

　　三、調研發現（xiàn）的問題 

　　（一）基層市場監管執法力量嚴重不足 

　　機構改革後，市場（chǎng）監管所監管執法力量並未按照職能劃轉、人隨事走的要求得到有效補充，導致監管力量與（yǔ）監管職能嚴重不匹配，執法不（bú）到位，監管（guǎn）職能被虛（xū）置，帶來了巨大的風險和隱患。主（zhǔ）要表現（xiàn）為，一是監管力量與監管職能嚴重不匹配。機構改革（gé）前，原質監局、鹽務局、價監、知（zhī）識產權等部門在基層沒有派出機構（gòu），目前大部分市場監管所是（shì）將（jiāng）原工商、食藥（yào）監監管所整合後成立，承擔（dān）的職能包括辦證辦照等行政許可事項、以及原工商、質監、食（shí）藥、物價等全口徑監管，還包括各類市場巡查、專項整頓、消費投訴、執法檢查、統計報表等工作。但職能擴展的同（tóng）時，執法人員（yuán）並未得到相應補充。很多監管所隻有2至4人，平均每天（tiān）接到上級下發的文件2-3份，工作應接（jiē）不暇，使（shǐ）得部分監管工作流（liú）於形式，隻（zhī）注重工作留（liú）痕，不注重工作實效。加之持續嚴格的追責問責，一些地方的執法（fǎ）人員出現不願（yuàn）執法、不敢執法的畏難情緒。基層監管力量的缺位（wèi）也導致大量工作積壓在縣局，影（yǐng）響縣局工作職（zhí）責（zé）的履行。二是基層（céng）監管（guǎn）人員的專業化程度亟需提升。食品藥品、醫療器（qì）械、特種設備、標準計量等領域專業知識和專（zhuān）業技術人員普遍缺乏，稍微複雜一點的案件就難以應付，常常出現縣區（qū）局下達給鎮（街道辦）的文件無人落實，接到文件的（de）人（rén）不懂業務，懂業務的人不在（zài）崗或（huò）長期下鄉的情況。 

　　（二）人員流失、偏離主業（yè）現象嚴重 

　　基層（céng）同誌普遍反映，市場監管（guǎn）所劃歸鎮（街道辦）管理後，工作重心發生（shēng）偏移，甚至政令不暢，一些重要監管任務無法落實，使原本就已嚴（yán）重短缺的市場監管執法力量進一步削弱，基層（céng）監管能力下（xià）滑，市（shì）場監管“最（zuì）後一公裏”疏於職守。一是部分鎮（街辦）市場監管所劃歸鎮辦管（guǎn）理後, 市場監管人員，特別是年輕有生力量和專業（yè）執法骨幹被抽（chōu）調或挪用去完成政府工作，流（liú）失嚴重。部分監管人員來自鎮（辦）政府其他部門，沒有執法（fǎ）經驗和執法資質，隻能（néng）以他人名義從事執法工作，存在巨大法律風險。據統計，截至（zhì）2018年底，漢中（zhōng）市288個鄉鎮（街（jiē）辦）市場監管所中，在崗的僅為編製數的45%。二是（shì）市（shì）場監（jiān）管所不（bú）得（dé）不接（jiē）受鎮（zhèn）（街道辦）委派的各項任務，除了承擔正常的市場監管工作外，還（hái）大量從事鎮（zhèn）（辦）工作，包括包村、拆遷（qiān）、創衛創建、協助處理（lǐ）信訪（fǎng）、秸稈（gǎn）禁燒、防汛、環保等，工作重心以鄉鎮工作為主，部分地區鄉（xiāng）鎮工作甚至占基層所工作的80%，部分鄉鎮（zhèn）所（suǒ）的所長同時兼任貧困村第一書記或工作隊長，每月駐（zhù）村22天，對於市場監管主（zhǔ）業反而無暇顧及。例如調研（yán）組（zǔ）走訪的安康（kāng）市一個鄉鎮（zhèn）市場監管所，僅有兩間辦公室，在政務服務大廳有一個（gè）行政許可受理窗口（kǒu），隻有一名幹部值（zhí）守，根本無法承擔繁重（chóng）的市場監（jiān）管執法工作。 

　　調研組了解到，仍作為縣級市場（chǎng）監管部門派出（chū）機構的個別市場監（jiān）管所，盡管機構改革後也麵臨著嚴重的壓力與問題，但由於執法人員相對穩定，監管責任明確（què），上傳下達較為暢通，基層任務落（luò）實情況較（jiào）好，一年來市場監管工作有序開展（zhǎn）。 

　　（三）執法辦案數量（liàng）大幅下滑（huá）

　　調研組了解到，市場監管所執法辦案數量大幅下降，甚至出現年度零（líng）辦案的情況，暴（bào）露（lù）出大量監管風險和隱患。據（jù）統計，劃轉鎮（街道辦）的大部分市場監管（guǎn）所執法辦案數量與2015年（nián）之前相比下降了一半左右，有些地區不（bú）及（jí）劃轉前的三分之一。如漢（hàn）中市，2015年之前，鎮（街道辦）監管所作為縣局派出機構基本能夠專注（zhù）監管工作，監管執法履職到位，2015年各管（guǎn）理所查辦各類案件798起，自劃轉鎮（街道辦）管理後逐年下滑，至2018年僅為200起，大部（bù）分監管所全年案件辦理量為（wéi）零。今年上半年，職能整合後，食品（pǐn）藥品違（wéi）法案件（jiàn）查辦數量較去年同期也下降了43%。 

　　（四）執法（fǎ）人員身份不一（yī）、人心不穩（wěn） 

　　由鎮（街道辦）管理的監管所多為事業組織，所裏執法人（rén）員（yuán）編製各不相同，原工商（shāng）執法人員大都為行政編製，食藥執法人員基本為事業編製，此外（wài），還有部分質監執法人員為參公（gōng）事業（yè）編製，物價、鹽務等執法任務大量為工勤身份，組合後人員行政編製少，事業編製多，尤其是工勤人員多，占人數比重大。由於人員身份不一，尤其存在一部分自收自支事業（yè）編（biān）製，造成人員同工不同（tóng）酬，很大程度影響了基（jī）層人員執法辦案的積極（jí）性。 

　　（五）保障不到位影（yǐng）響了監管（guǎn）執法效果 

　　基層（céng）同誌反映，很多市場監管所，尤（yóu）其是劃歸鎮（街道（dào）辦）管理的市（shì）場監管所辦公（gōng）經費（fèi）嚴重不足，一些監管所的（de）辦公場所與總局出台的基層監管所標準化建（jiàn）設要求（qiú）差距（jù）較大，一些（xiē）地區卻並（bìng）沒有按行（háng）政執法單位的標準配置人員編製、車輛（liàng）編製、落實執法經費保障等，而是按管理（lǐ）單位配置相（xiàng）關資源，執法工作保障與（yǔ）工作需要差距極大，執法隊（duì）伍建（jiàn）設嚴重滯後。如漢中市11個（gè）縣區有國家級貧困縣8個，經濟基礎較差，執法經費、執（zhí）法車（chē）輛、執法記錄儀、快速（sù）檢驗檢測設備，等執法裝備缺口較大，無法滿足監管執法需要，嚴重製約了（le）監管效能（néng）的提升（shēng）。 

　　四、思考和建議 

　　（一）關於市場監管所的法律定位和職能定位的分析 

　　從中央文件精神看，中國共產黨第十九屆（jiè）中央委員（yuán）會第三次全體會議通過的（de）《深化黨和國（guó）家機構改革方案》規定，“整合工商、質檢、食品、藥品、物價、商標、專利等執法職責（zé）和隊伍（wǔ），組建市場監管綜合執法（fǎ）隊（duì）伍。由（yóu）國家市場監督管理總（zǒng）局指（zhǐ）導。鼓勵地方將其他直接到市場、進（jìn）企業，麵向基層、麵對老百姓的執法隊伍，如商務執法、鹽（yán）業執法（fǎ）等，整合劃入市場監管綜合執法隊伍”。中共中央（yāng）辦公廳、國務院辦公廳 2018 年 11 月 26 日印發的《關於深化（huà）市場監管綜合行政執法改革的指導意見》指出，“整合市（shì）場（chǎng）監管領域在鄉（xiāng）鎮（街道）的站所力量和資源，組建統一的市場監管綜合行政（zhèng）執法隊伍，負責基（jī）礎性監（jiān）管工（gōng）作，依法行使行政處罰權，作為縣（市、區（qū））市場監管局派出機構，以縣（市、區）市場監管局（jú）領導和管理為主”。對市場監管綜合執法隊伍的職能定位及（jí）工作上的隸屬關係作出規定。 

　　從法律法規規定看，根據行政許可法、行政處罰法相關規定，如市場監管所作為縣級市場監（jiān）管部門的派出機構，可依法直接行使市場（chǎng）監管職（zhí）能。如市場監管所劃歸鎮（街道辦）管理，實現職權（quán）法定有三種途徑，一是通過法律（lǜ）、行（háng）政法規規定作出授權；二是經國務（wù）院批準，由省、自治（zhì）區、直轄市人民政府決（jué）定一個行（háng）政機關行使有關行政機關的行政許可權；國務院或者經國（guó）務（wù）院授權的省、自治區（qū）、直轄市人民政府決定一個行政機關行使有（yǒu）關行政機關的行政處罰權；三是接受縣級市場監管部門委托行使職權（行政許可可以（yǐ）委托其他行（háng）政機關行使，行政處罰（fá）可（kě）以委托依（yī）法成立的管理公共事務（wù）的事業組織行使）。目前陝西大部分已劃轉所均采取第三種方式，作為事業組織，接受縣市場監管局委托，行使部分職權，縣市場監管局對其行（háng）為（wéi）的（de）後果承擔法律責任，在（zài）一定程度上形成了權責不匹配的現象。 

　　從基層執（zhí）法實踐看，此次調研的陝西省（shěng）陝南地區（qū），以劃轉至鎮（街道辦）管理的市場監管（guǎn）所為主，這些市場（chǎng）監管所普（pǔ）遍存在偏離監管主業、執法力量薄弱、專業能力不足等現象，對執法辦案造成了較（jiào）大影響，市場監管幹部（bù）職業發展也麵臨諸多不確定因素，一定程度上影響了（le）市場監管執法的開（kāi）展和市場秩序的維護。 

　　（二）關於進一步強化基層市場監管機構建設的建議 

　　市場監管部門承擔（dān）工商、質檢、食品、藥品、物價、知識產權等領域（yù）日常監管（guǎn）和行政執法職能，相當於經濟領（lǐng）域的（de）“警察”。市場監管職責能否履行到位，直接（jiē）關係到人民群（qún）眾（zhòng）的福祉。基層市場監管機構是（shì）市場監管部門的觸角和神經末梢，其功能能否充分發揮直接影響市場監管職能的履行。基層同誌反映（yìng），縣（xiàn）市場監管局執（zhí）法力（lì）量相對薄弱，且轄區執法領域廣、管（guǎn）轄區域大，無（wú）法實現全麵有效（xiào）的監管，尤其是食品、藥品和特種設備等實施全過程監管的領域，借助派出機構向基層延伸是提高監管（guǎn）效能的重要手段。基（jī）層群眾也普遍認（rèn）為，身邊設立的市場監管所非常必要，讓群眾更加省心（xīn）、放心、安心，有利於及（jí）時受理和解決群眾投訴舉報，發（fā）現市場中存在的（de）問題，保護（hù）消費者權益，維護人民群眾切身利益。因此，建議進（jìn）一步鞏固和加強基層市場監管所的力量。一（yī）是進一步開展調研論證，找準基層市場監管機構工作（zuò）中的難點和痛（tòng）點，摸清問題產生的根源，研究有效解決措施。二是結合（hé）調研（yán）發現的問題（tí），遵照總局領導指示，明確（què）市（shì）場監管所的法律定位，細化工作職責，積極協調立法機（jī）關，推動《市場（chǎng）監管所條例》的製訂，在行政法規層麵予以固化，推動市場監管（guǎn）所（suǒ）工作盡快走上正軌。三是強化基層基礎建設（shè），充實基層市場監管執法（fǎ）隊伍力量，加大培訓力度，加快培育專（zhuān）業（yè）化市場監管執（zhí）法幹部隊伍，加強基層市場監管（guǎn）機構（gòu）經費、硬件保障，提升信息化水（shuǐ）平。